Благие помыслы

Группа экономистов Высшей Школы Эконмики под руководством Андрея Яковлева (это Ирина Кузнецова, Александр Шамрин, Мария Юдкевич, Лев Якобсон и Ольга Аллилуева, советник председателя ФАС) опубликовала доклад «Система госзакупок: на пути к новому качеству». Авторы резко критикуют практику госзакупок, сложившуюся после принятия в 2005 г. соответствующего закона, уже 19 раз правленого.

Несколько огрубляя основной вывод доклада, можно сформулировать его так (надеюсь, руководитель авторской группы Андрей Яковлев расскажет в своем блоге о проведенной работе). Нынешний порядок госзакупок прекрасно приспособлен для приобретения простых, однородных, стандартных товаров и рутинных услуг, когда главное при выборе поставщика – цена. Как только речь идет о сложной закупке, для оценки результата которой нужна профессиональная экспертиза, а результат заранее не известен (архитектурный или исследовательский проект, консультационные услуги и т.д.), – система дает сбой.

Основными целями закона были создание условий для конкуренции, обеспечение максимальной прозрачности закупок и преодоление коррупции. ФАС стала контрольным органом с большими полномочиями по надзору за правильностью закупок. За последние четыре года роль государства в экономике выросла, закупки росли примерно вдвое быстрее, чем ВВП (см. рисунок).

Цели, поставленные законом, едва ли достигнуты, считают авторы доклада. Массовыми остались процедурные нарушения закона – их доля снизилась лишь с 80 % до 60 % от общего числа закупок (данные Института госзакупок ВШЭ).

Злую шутку с госзакупками сыграла нацеленность закона на то, чтобы полностью устранить субъективизм чиновника-покупателя. Значительно труднее стало совершать закупки, где важную роль играют добросовестность и квалификация поставщика. Ведь в техническом задании, даже детализированном, всего не расскажешь. А квалификационный отбор поставщиков из конкурсных процедур удалили. Это приводит к поставкам плохого качества, говорится в докладе, и общие потери заказчика многократно превышают «экономию, полученную от закупок у недобросовестных поставщиков». Невозможно стало обеспечить взаимодействие с одним и тем же поставщиком, положительно зарекомендовавшим себя в рамках предшествующих поставок (особенно в ситуациях, когда речь шла об обслуживании ранее поставленного оборудования, ИТ-систем и т.д). Приходится использовать процедуры аукциона для закупок уникального характера (когда на рынке реально присутствует один поставщик, способный обеспечить должное качество товаров, работ или услуг).

Несмотря на примат цены, разработчики закона так и не предложили универсальной методики для определения начальных цен контрактов. Подходящей базы цен на аналогичные товары нет, что позволяет поставщикам отгружать заказчику «аналогичные» товары худшего качества, а чиновникам – назначать завышенные стартовые цены, успешно отчитываясь об экономии, достигнутой в ходе конкурса.

Стремление исключить субъективизм чиновника привело и к запрету на изменение условий контракта, если изменились внешние обстоятельства. Это не позволяет, например, снизить цену, если товар в ходе исполнения контракта подешевел, или заменить устаревшую модификацию более новой. В случае задержки поставщиком исполнения контракта чиновники нередко вынуждены неформально «договариваться» об оплате работы авансом. Ведь не заплатив в конце года последний транш по контракту, они будут вынуждены вернуть деньги в бюджет и не получить требуемую поставку вовсе.

Не в силах предложить решения проблем, замеченных в практике госзакупок после принятия закона, чиновники пошли по пути исключения многих закупок из процедур закона. Так, вне рамок закона о госзакупках оказались крупные и ответственные проекты, реализуемые в краткие сроки: подготовка Сочи к Олимпиаде, саммит АТЭС во Владивостоке. Тем временем сам закон (94-ФЗ) вырос в размере втрое и стал очень сложен для понимания. Последнее признает даже Генпрокуратура: законодательство о государственных закупках, конечно, очень объемное, возможно, излишне казуистичное, сложное в понимании, и этим частично объясняются ошибки в его применении.

Это первый замгенпрокурора Александр Буксман еще мягко сказал. Ведь в законе полно таких «пластмассовых» положений: в случае, если государственный или муниципальный контракт заключен с участником размещения заказа, с которым в соответствии с настоящим Федеральным законом заключается контракт при уклонении победителя торгов, участника конкурса, заявке на участие в конкурсе которого присвоен второй номер, участника аукциона, который сделал предпоследнее предложение о цене контракта, или победителя в проведении запроса котировок от заключения контракта, заказчик в течение трех рабочих дней со дня заключения контракта с указанным участником размещения заказа направляет в уполномоченный на осуществление контроля в сфере размещения заказов федеральный орган исполнительной власти сведения, предусмотренные пунктами 1–3 части 3 настоящей статьи, а также выписку из протокола оценки и сопоставления заявок на участие в конкурсе, протокола аукциона либо протокола рассмотрения и оценки котировочных заявок в части определения победителя торгов, участника конкурса, заявке на участие в конкурсе которого присвоен второй номер, участника аукциона, который сделал предпоследнее предложение о цене контракта, или победителя в проведении запроса котировок, уведомление победителя торгов, участника конкурса, заявке на участие в конкурсе которого присвоен второй номер, участника аукциона, который сделал предпоследнее предложение о цене контракта, или победителя в проведении запроса котировок об отказе от заключения контракта, решение суда о понуждении победителя торгов, участника конкурса, заявке на участие в конкурсе которого присвоен второй номер, участника аукциона, который сделал предпоследнее предложение о цене контракта, или победителя в проведении запроса котировок к заключению контракта (при его наличии) и иные свидетельствующие об отказе победителя торгов, участника конкурса, заявке на участие в конкурсе которого присвоен второй номер, участника аукциона, который сделал предпоследнее предложение о цене контракта, или победителя в проведении запроса котировок от заключения контракта документы.

Заказчики пытаются избегать торгов. В 2006 объем госконтрактов, размещенных на торгах, был по стоимости втрое выше заказов, размещенных у единого поставщика. В 2008 эти показатели почти сравнялись, а в I–III кварталах 2009 стоимость закупок у единого поставщика оказалась выше, говорится в докладе. Множество торгов отменяются, поскольку к ним был допущен один, а то и ни одного участника. Значит, требования 94-ФЗ не только «создают проблемы для добросовестных заказчиков, но и не обеспечивают достаточных стимулов для привлечения добросовестных поставщиков», пишут экономисты.

За 2005–2009 гг., по данным опросов ВШЭ, доля предприятий, считающих откаты при госзакупках массовым явлением (они встречаются «практически всегда» или «часто») уменьшилась с 20 % до 17 %. Но доля фирм, считающих, что откаты встречаются «иногда», выросла с 14 % до 22,5 %. То есть всего об откатах пять лет назад говорило 34 % фирм, а сейчас – 39,5 % (опрос примерно 1000 предприятий). Фирмы, особенно участвующие в госзакупках, считают, что изменения в законодательстве привели главным образом к усложнению процедур для участия в конкурсах и росту издержек этого участия. Расширились и возможности демпинга со стороны недобросовестных поставщиков. Издержки организаций-заказчиков на организацию закупок вроде бы не очень велики – 0,6 % от общего объема контрактов. Но если разделить госзакупки на контракты с объемом до и свыше 1,5 млн. руб. – в первой категории издержки составляют 7,5–9 %.

Ведомства вступили в борьбу за выведение своих закупок из-под жестких процедур 94-ФЗ. Минобороны и МЧС удалось добиться предквалификации, то же касается строительных проектов. Закон не распространяется на госкорпорации, ослаблены ценовые критерии при закупке научных исследований. Чем сложнее поставка, тем хуже она укладывается в прокрустово ложе запретов на пересмотр контракта, на учет репутации и квалификации поставщика, требований указывать все свойства поставки в конкурсной документации и т.п.

94-ФЗ, резюмирует ВШЭ, был основан на упрощенном понимании рыночных механизмов и предположении о тотальной коррупции в госаппарате. Добросовестным заказчикам пришлось идти либо на риск низкого качества поставок, либо на неформальные договоренности с поставщиками. В результате система сгенерировала массу стимулов для латентной коррупции и неформальных отношений между чиновниками и поставщиками: система запретов не столько сократила коррупцию и злоупотребления, сколько перевела их в другие формы: сговора заказчика и поставщика через излишнюю детализацию ТЗ под конкретных поставщиков; роста несостоявшихся торгов, по которым остается один участник, с которым и заключается контракт по цене, близкой к стартовой; сговора потенциальных поставщиков, которые регистрируются и допускаются на аукционы, но не принимают непосредственного участия в аукционе и контракт заключается по цене, близкой к начальной; срыва процедур размещения заказов «серыми» участниками путем демпинга в заявках или необоснованных жалоб на действия заказчиков; неформального урегулирования споров в связи с неисполнением, несвоевременным или недобросовестным исполнением контрактов, как в результате выбора недобросовестных поставщиков, так и в результате некомпетентных действий заказчиков.

Сами же авторы доклада полагают, что главный риск госзакупок, наряду с коррупцией, – риск неисполнения или плохого исполнения заказа. Минимизировать его можно за счет введения процедур, которые позволяют не допускать в систему госзакупок «недобросовестных и некомпетентных агентов». А это требует квалификационных процедур как раз того типа, который был исключен законом о госзакупках. Сделав ряд изменений в системе, можно было бы подключить к ней госкорпорации и естественные монополии. Но для этого нужно расширить способы госзакупки (например, ввести «рамочные техзадания» и «рамочные контракты со скользящими условиями»), разрешить менять контракты в ходе их исполнения, расширить полномочия госзаказчика, а контрольные полномочия ФАС частично передать бюджетным заказчикам более высокого уровня – «главным распорядителям бюджетных средств». А в отношении сложной продукции и услуг – ввести разнообразные процедуры аттестации, квалификационные требования на стадии допуска к конкурсу и участия в нем, многоэтапные конкурсы и конкурентные переговоры. И оценивать заявки не только по предложенной цене, но и в целом – с учетом стоимости эксплуатации, ремонтопригодности, срока службы и т.п.

В серии обсуждений проблемы «пластмассовости» языка законов мы сталкивались с тем, что власть не верит ни судам, ни юристам, ни населению, – и поэтому пишет очень подробные законы, состоящие из бесконечных перечислений конкретных частных случаев. Примерно так следовало бы писать законы для мартышек. В случае госзакупок в роли тех же самых приматов оказались чиновники. Немудрено, что им не нравится законодательство, написанное специально для них, но исходящее из той же зоологической презумпции. Хотя бы по одной этой причине следовало бы оставить закон о госзакупках в его нынешнем состоянии – как напоминание чиновникам о том, по каким законам живут все остальные.

Экономисты ВШЭ абсолютно правы: закон о госзакупках написан не для существ, использующих свою «свободную волю» для максимизации полезности этих самых закупок. А для сомнительных вороватых субъектов, не пропускающих любую возможность украсть. Но доказать ложность этой презумпции чиновники пока не смогли.

Бесконечны «золотые кровати», мерседесы для лесных хозяйств и тюремщиков, бассейны с VIP-саунами для МВД. Сисадмины, за 166 тыс. руб. в месяц проверяющие «функциональность клавиш мыши на четкое нажатие и передачу информации, путем нажатия кнопок». Ремонт в квартире, принадлежащей Российскому государственному аграрному заочному университету, стоимостью свыше 43 000 руб. за квадратный метр (при достаточно скромных требованиях)... Технология пансионата «Бор» по отсеву ненужных поставщиков. Костюмы для студенческого танцевального ансамбля Ингушского госуниверситета: французский шелк, итальянский бархат, декорированы жемчугом… Ну как дать таким госзаказчикам свободу определять, какой вес в условиях конкурса должна составлять цена, а какой – определяемое ими же качество? Понятно ведь, что они там наопределяют.

Да, действующий закон о госзакупках хорош для того идеального мира, где все решает цена. А предложения экономистов ВШЭ хороши для другого идеального мира – того, где чиновники заняты максимизацией общественного блага, а не наполнением карманов, и где развиты внешние инструменты контроля за ними – институты выборов, независимых СМИ, партий и тд. Это тот идеальный мир, где после публикации статьи о «золотом сне МВД» министр подает в отставку (пусть позолоченная кровать и покупалась не для личной дачи, а в Дом приемов), а закупка отменяется (у нас не произошло ни того, ни другого). Или правительство убедили доводы МВД, что кровать поможет сэкономить на размещении иностранных гостей в московских гостиницах? Или аналогичные кровати будут закуплены для каждого ведомства – не только ведь к Нургалиеву ездят коллеги?

Предложенный экономистами контроль вышестоящих бюджетных распорядителей проблемы не решит. Ничто не мешает такому контролю и сейчас. Часто вы слышите, чтобы Мин- или Рособразование потребовали отставок в университетах за проведенные ими госзакупки? А аналогичные требования Минздрава по результатам закупок многочисленных санаториев и пансионатов? А ведь это – едва ли не самые бессовестные покупатели.

Закон о госзакупках, конечно, не приспособлен ни для каких случаев, чуть отличающихся от закупки одинаковых чугунных болванок. Но именно он сделал госзакупки публичным фактом. Эти факты, однако, не привели к отставкам и отменам конкурсов. Кемеровский губернатор, отказавшийся в кризис от покупки дорогих подарочных часов – почти единичный пример. Проблема в том, что закупки, которые в социальном пространстве воспринимаются как «позорные», «неприличные» не нарушают внутреннюю бюрократическую этику. Они считают, что имеют право на эти мерседесы и золотые кровати, что это право заслужено тяжелым трудом, который государством недооценивается.

Поэтому, мне кажется, сначала надо сблизить представления чиновников о должном с общественными представлениями. Добиться этого можно, только если каждая позорная госзакупка будет приводить к отставке руководителя соответствующей структуры. Точно так же, как бесчинства милиционеров – к отставкам их руководителей. Может ли это быть не кампанией, а нормой жизни в рамках нашей «управляемой демократии» – не знаю. Наверное, да, только это непросто. Базовое условие – возможность знать о госзакупках – закон обеспечил. Сайты госзакупок страшно неудобны, в них нет сводных данных, обобщающих инструментов, автоматической обработки, они не связаны друг с другом, но минимальный уровень информационной прозрачности достигнут.

Только «автоматические» отставки вследствие позорных закупок и, как результат, резкое снижение бессовестности госзакупок позволят чиновникам доказать, что они заслуживают лучшего закона. Только вот как бы доказать аналогичную теорему всем остальным?

Источник - Slon.ru

---

Комментарии:

Ваше имя:*

Код подтверждения:* (Для обновления картинки кликните по ней.)