Непознанный госзаказ

Сферу государственных закупок в нашей стране ныне ругают многие. «Коррупция», «взятки», «неэффективное расходование средств» — вот далеко не полный список понятий, постоянно упоминаемых СМИ в связи с размещением государственного заказа. В глазах обывателя, вероятно, госзаказ давно стал ареной, на которой крупные корпорации делят бюджетные средства, привлекая в помощники нечистых на руку чиновников. Отчасти такие представления соответствуют действительности, однако не стоит забывать и ещё одну значительную проблему закупочной сферы — низкий профессионализм заказчиков и поставщиков.

Напомним, что по требованию действующего законодательства, в состав закупочных комиссий, работающих во благо размещения государственного и муниципального заказа, должно входить хотя бы одно лицо, «прошедшее профессиональную переподготовку или повышение квалификации в сфере размещения заказов для нужд заказчиков». Также Закон призывает заказчиков «включать в состав комиссии преимущественно лиц, прошедших профессиональную переподготовку или повышение квалификации в сфере размещения заказов для нужд заказчиков». Как нетрудно заметить, Закон весьма скуп в части регулирования квалификационных требований к членам комиссий: всего два пункта, из которых один максимально неконкретен. Всё остальное — инициатива заказчика и вопрос наличия у него кадровых ресурсов. Да и это единственное лицо, прошедшее переподготовку, зачастую оказывается «свадебным генералом». Для многих членов комиссий обучение по госпрограмме повышения квалификации, которую в Нижнем Новгороде, к слову сказать, проводят два ВУЗа, превратилось в погоню за «корочками». Мне доводилось выступать в качестве преподавателя отдельных частей таких программ, и проблема посещаемости давала себя знать. Все же остальные должностные лица (разработчики технических заданий и закупочной документации, юрисконсульты, лица, отвечающие за контроль исполнения контрактов и приёмку товаров и услуг) зачастую предоставлены сами себе. Проблема осложняется ещё и тем, что бремя закупочной деятельности повсеместно переложено на плечи главврачей, завхозов, бухгалтеров, главных инженеров — словом, всех тех, кто изначально имеет хоть какое-то представление о юридических и экономических вопросах.

Результат получается тоже «хоть каким-то»: загруженные из сети Интернет характеристики закупаемых товаров, необоснованные требования к участникам закупок, нарушенные сроки тех или иных действий. И всё это совсем не потому, что закупщик пошел на сделку с любимым поставщиком. Просто он ошибся, не уследил за новациями законодательной базы, например. Федеральный Закон № 94-ФЗ, скрижали нынешнего госзаказа, переписывался неоднократно, и правоотношения в сфере госзакупок запутаны настолько, что даже многоопытные эксперты порой допускают ошибки.

Нынешняя система просто вынуждает закупщика быть мультипрофессионалом, дающим компетентные заключения по целому ряду разнородных товаров и услуг. Физически не успевающий за новинками компьютерной, автомобильной или иной индустрии, заказчик использует самые популярные методы составления технического задания: «посмотри в интернет» и «спиши у соседа». В нашей практике неоднократно встречались формулировки технических заданий, формально не нарушающие требование Закона, однако не добавляющие ему определённости, а значит, и качества его исполнения. Что скрывается под словами «эргономичный пульт управления кондиционером» или «просторный, вместительный салон», знает только заказчик, добросовестно позаимствовавший их из рекламных буклетов производителей.

Министерство Экномического Развития России неоднократно декларировало намерения перевести систему госзаказа на рельсы закупок инновационной продукции. Однако в свете сказанного выше реализация таких программ может быть весьма затруднена. Приоритетной задачей для многих представителей власти на местах становится освоение денежных средств почти любыми путями. И отношение к эффективности или инновационности строится по схеме «получилось — хорошо, не получилось — в другой раз».

Выход из создавшейся ситуации многие видят в централизации закупок. Экспертов действительно не хватает на всю страну, и к каждому детскому садику консультанта не приставишь. Поэтому можно создать некую Службу по государственному заказу, которая на федеральном уровне станет закупать товары и услуги крупными партиями и затем распределять их по регионам или федеральным округам. Опыт такой организации госзакупок, хотя и в более мелком масштабе, есть, и он в целом положителен. Администрации регионов и районов успешно проводят закупки в интересах, скажем, всё тех же детских садиков.

Подобная служба, думаю, нужна. Уполномоченные органы хоть и небезошибочно, но работу свою выполняют. В данный момент размещение госзаказа в части планирования, воплощения и контроля исполнения максимально децентрализовано. Убить всех зайцев одним выстрелом, при этом избавиться от необходимости постоянно учить и переучивать тысячи чиновников — идея крайне соблазнительная. Однако у неё есть целый набор недостатков.

Прежде всего, будет сложно организовать оперативный сбор информации о потребностях сотен заказчиков, да и сама централизация хороша для типовых товаров. Как быть с экстренными и нестандартными потребностями? Централизованная экономика советского государства постоянно испытывала трудности из-за своей неповоротливости и стремления знать всё обо всех. То же может случиться и с госзаказом.

Укрупение закупок, конечно же, войдёт в противоречие с идеями поддержки малого бизнеса. Экспансия крупных поставщиков, прежде всего, московских, заметна и теперь. Без них не обходится ни одна крупная закупка, скажем, в строительстве или IT-сфере. Возможность всё решить в столице с местным закупщиком и сразу в большом масштабе станет решающим конкурентным премуществом крупных корпораций. Ни для кого не секрет, что многие локальные игроки госзаказных рынков держатся только на устоявшихся связях с местными заказчиками, и такое партнёрство проверено годами. Да и исполнить контракт на поставку сразу ста вагонов муки не каждому малому или среднему предприятию по плечу. Вот и получится, что заказы будут размещаться корректно, руками квалифицированных столичных чиновников, но не в интересах многих предпринимателей.

Наверняка бурю негодования на местах идея вызовет и среди заказчиков: ведь многие из них могут лишиться насиженных мест. Думается, что по этим и иным причинам российская система госзаказа вряд ли ступит на путь «закупок из Москвы». Об этом говорят и нынешние законопроекты.

В частности, предполагается подготовить на местах так называемых закупочных офицеров. Само название — калька с американского термина. Звучит внушительно, что получится в итоге — пока вопрос. Если готовить офицеров будут по тем же программам, а набирать из тех же завхозов и главврачей, ничего стоящего, думаю, не выйдет.

Таким офицерам нужна ежегодная аттестация с настоящими экзаменами и как можно более практически ориентированное, не только кабинетное изначальное обучение. Система будет просто вынуждена выделять средства и кадровые ресурсы, расширять штатные расписания, если хочет улучшить показатели своей работы. Попытки обойтись малой кровью провалились, и, как ни банально это звучит, система доказала самой себе, что знание — сила.

Текущий 2012 год обещает преподнести нам совершенно иной госзаказ, облечённый в форму Федеральной Контрактной Системы. Пока неизвестны точные сроки вступления нового Закона в силу, озвучиваются и начало 2014, и начало 2015 года. К счастью, законодатель предусмотрел буферный, переходный период, в течение которого и заказчики, и поставщики смогут пройти обучение новым законодательным требованиям. Враз устареют программы обучения и учебные планы, сотрётся самое ценное из того, что сейчас есть у системы, — её шестилетний опыт работы, практика выявления нарушений, судебная практика. Постоянная необходимость переучиваться — бич российских бухгалтеров, кадровиков и, конечно, госзаказчиков. Если бы в России с такой же регулярностью меняли Правила дорожного движения, я всерьёз задумался бы о том, не вернуться ли к использованию общественного транспорта.

И самое страшное, что может случиться, — это оставить всё, как есть. Нет, текст законов, конечно, будет переписан, я имею в виду, что без изменения останется принципиальная схема работы.

Ощущается и нехватка некой службы юридической поддержки, причём государственной. ФАС, Казначейство или иные органы власти комментариев и разъяснений в части применения законов не дают. А вопросов к ним традиционно много. Посмотрите на очереди из слушателей семинаров, которые выстраиваются к представителям, например, упомянутой ФАС, и всё станет понятно. Среднестатистический чиновник готов действовать в рамках законодательства. Другой вопрос, что иногда он этих рамок не чувствует, потому и нарушает. В студенчестве у нас была такая призказка: «Понимание придёт на экзамене». Ко многим закупщикам понимание приходит в ходе проверок или рассмотрений жалоб на их действия.

При этом для ФАС, кажется, такая ситуация с какой-то стороны даже удобна: консультировать заказчиков не нужно, зато можно ловить на нарушениях тех, кто неправильно посчитал сроки, ошибившись на один день, или допустил иное нарушение. При этом разработчики «серых» закупочных схем, за спинами которых всегда стоят хорошие юристы, остаются безнаказанными. Статистика по выявлению нарушений есть, штрафы собираются, вот только сфера прозрачнее не становится. Во времена коллективизации существовали так называемые «стригуны» — крестьяне, которые в целях пропитания стригли колоски с колхозных полей. Их ловили и показательно наказывали. Сейчас, видимо, присходит что-то похожее.

Разумеется, нужно признать, что представители ФАС довольно охотно идут на контакт в случае приглашения их на централизованные мероприятия (семинары, конференции), с радостью занимаясь просвещением.

А горячая линия для заказчиков есть сейчас только в отношении Общеросийского Официального сайта, но только по сугубо техническим вопросам. Помочь с настройками электронной подписи или рассказать о регламентных работах на портале — пожалуйста, с остальным — справок не даём.

Заказчик, конечно, может привлечь коммерческую структуру для оказания консалтинговых, юридических или образовательных услуг. Но и тут не всё ладно: у госзаказчика зачастую просто нет финансирования по данным статьям, или оно недостаточно. Такие услуги либо не приобретаются вообще, либо оформляются как иные сервисы. На семинар идёт Иван Иванович, который потом «обучает» весь отдел.

Что касается второй стороны баррикад, поставщиков, картина, вроде бы, более ясная. В целях поддержания собственной конкурентоспособности компании вынуждены готовить квалифицированных специалистов. Отметим, что ошибки поставщиков могут носить локальный характер и не иметь значительных последствий (ошибся сотрудник при подготовке заявки, и компания не смогла принять участие в тендере). Однако здесь существуют и весьма значительные риски, например, срывов поставок по вине поставщика. Известны случаи, когда образовательные учреждения оставались без тепла, а больницы — без продуктов питания только потому, что поставщик непреднамеренно, по собственному незнанию пропустил сроки подписания контракта.

Российский рынок услуг обучения, подготовки тендерных специалистов выгладит перегретым. В течение рабочего дня только мне на электронную почту приходит с десяток предложений поучиться «новациям законодательства о закупках». К сожалению, количество ещё не в полном объёме перешло в качество. Скачкообразное развитие этого сегмента рынка образовательных услуг привело, в том числе, и к тому, что в него пришли откровенные теоретики и скороспелые тренинговые центры. Этому косвенно способствовала и политика электронных торговых площадок, с 2010 года активно развивавших сеть учебных центров по принципу «плати вступительный взнос, сдавай экзамен и учи других!»

Уже упомянутая постоянная нормативная чехарда только на руку тем, кто пытается обучать заказчиков и участников размещения заказа. Каждая поправка — это заголовок афиши очередного семинара, каждая коллизия — повод встретиться на тренинге. Не удивляйтесь, если Вам не выдадут никаких обучающих материалов, а под вывеской «Как выиграть все-все торги на свете» будет скрываться обычная лекция об основах применениях 94-ФЗ. Таковы уж сегодняшние учебные реалии.

Все учебные центры я бы условно разделил на четыре группы.

Во-первых, высшие учебные заведения, ориентированные на подготовку специалистов в сфере государственного управления и госзаказа. Это наиболее крупные центры, объединившие вокруг себя лучшие методические кадры. Цены на их образовательные услуги сравнительно высоки, а учебные программы отличаются известной стабильностью. Центры имеют определённый уклон в сторону подготовки заказчиков из-за уже упомянутой выше возможности выдавать свидетельства государственного образца.

Во-вторых, высшие учебные заведения, под эгидой которых существуют учебные центры. Модель похожа на первую с той лишь разницей, что центры могут быть меньшего размера и иметь иные, дополнительные направления работы.

В-третьих, учебные центры при коммерческих организациях, специализирующихся на услугах в сфере госзаказа. Такие центры отличают обилие программ, высокая скорость их изменения и внедрения, а также высокая гибкость. По желанию слушателя, скажем, может быть проведён индивидуальный или корпоративный семинар с практически любым списком вопросов в программе. Поставщики, не нуждающиеся столь остро в получении документов об образовании государственного образца, часто выбирают именно такие учебные центры по указанным причинам. Кроме того, преподаватели таких центров чаще всего практики, ведь им приходится работать не только на семинарах, но и в качестве экспертов, каждодневно занимаясь вопросами закупок.

И наконец, универсальные учебные центры. Семинары и тренинги — это их профиль, и работа строится весьма просто. Появилась новая тема для семинара, найден лектор, способный с этой темой работать, собрана аудитория, проведён семинар. Организаторы зачастую имеют весьма отдалённое представление о госзаказе как таковом. Их цель — привлечь группу слушателей, которой может быть интересен данный лектор с данным набором вопросов. К сожалению, нередки случаи, когда организатор получает весьма посредственного спикера. Поэтому центры стараются работать с известными преподавателями, кочующими от центра к центру.

При этом большинство учебных центров находится в центральной части страны, что создаёт понятные сложности поставщикам, скажем Сибири или Дальнего Востока. Москва, Санкт-Петербург — в этих городах госзаказу учат, что называется, на каждом перекрёстке. Здесь же сосредоточены основные высшие учебные заведения и трудятся должностные лица центральных аппаратов ФАС, Федерального Казначейства, МЭР и МинФина — всех тех органов власти, чьи представители, как указывалось выше, столь востребованы у слушателей. А как обстоят дела в Кемерово или Якутске?

По-другому обстоят дела с обучением закупкам коммерческих организаций, госкорпораций, естественных монополий. До начала 2012 года нормативная база, регулирующая закупки таких организаций, полностью отсутствовала. И если у ГК «РосАтом» система подготовки кадров, как закупщиков, так и поставщиков атомной отрасли давно поставлена на поток, то закупкам, скажем, ОАО «Газпром» или ОАО «МТС» (эта коммерческая организация тоже проводит закупки на конкурентной основе) учат единицы, или не учит никто вовсе. Самим закупщикам это зачастую наруку — на процедуру закупки не придут случайные поставщики.

Одним словом, положения законодательства предаются буквально из уст в уста, вольно трактуются, обсуждаются на форумах и прочее. Мнение одного известного российского блогера о том, что на один украденный рубль в России приходится пять потерянных, на таком фоне выглядит максимально правдиво. Потенциал, который содержится в совершенствовании знаний заказчиков и поставщиков, обязательно нужно реализовывать.

Автор - Николай Шибанов

Опубликовано в журнале "Новости менеджмента" №4(28) 2012

managementnews.ru

---

Комментарии:

Ваше имя:*

Код подтверждения:* (Для обновления картинки кликните по ней.)